Адміністративно-територіальна реформа: укрупнення чи ліквідація сільських рад?

Чи потрібно провести в Україні реформу влади? Майже кожен скаже — треба. А яку? Територіальну, адміністративну? Нам пропонують без вибору адміністративно-територіальну. І саме за польським варіантом. А чи є інші моделі? Є. Чи ми їх знаємо? Ні. Проте нас запевняють найвищі посадовці, що все буде зроблено заради людей. Однак чи в такому разі хочуть з людьми рахуватися?

Слова подяки

Вдячний ЗУРЦу (Західноукраїнському ресурсному центру) за можливість побувати в Польщі, побачити, оцінити їхню реформу місцевого самоврядування і вам розповісти. Вдячний полякам, які за свій кошт нас приймали, годували, показували та розповідали, а це: міністерство закордонних справ Польщі, Кашубський народний університет, війти гмін. Особлива вдячність тим, котрі, як то кажуть, спілкувались не тільки «на камеру», але й «не для преси».

Конференція в Брюховичах

Зібрали близько п’ятдесяти сільських голів та працівників органів місцевого самоврядування із 6 західних областей України — Закарпатської, Чернівецької, Івано-Франківської, Львівської, Волинської, Тернопільської. Тема конференції: «Село без сільради — загроза чи шанс для місцевої активності?» Виступали перед нами (було це в липні нинішнього року) міністр регіонального розвитку та будівництва України Василь Куйбіда, керівники, представники Кашубського народного університету, в котрому досконало вивчили систему польського самоврядування, керівники та представники ЗУРЦу зі Львова.

Виступав міністр, і склалося враження, що його пропозиції — це не надто полегшений варіант ідей колишнього міністра Романа Безсмертного. Реформа мусить бути, реформу не оминути, села потрібно об’єднувати, сільські ради — укрупнювати, пафосні слова про те, що «не тільки того світу, що в нас в селі, — Україна — це велика держава!» Як переповісти лекцію пана Куйбіди простіше, то виходить: потрібно сільським головам не триматися за свої крісла, як воша кожуха, а думати про людей, про громади, про те, щоб наблизити з району послуги до людини в село. Ну що ж, непогана теза. Усі ті служби, котрі є в райцентрі, — і райсоцзахист, і районні висоти культури, медицини, освіти — усе це буде не там, а тут, у селі, поряд із селянином. Усе — в ім’я і для блага тракториста, доярки, комбайнера й сільського трударя-пенсіонера. Гарно звучить. Хоча немає вже ні тих професійних трактористів, ні тих доярок і подібних спеціалістів — у переважній більшості сіл немає вже й ніякого виробництва. Села стали спальними, як у містах є спальні райони. Зарослі бур’янами поля, здебільшого розібрані, розкрадені ферми, а найпрацьовитіші люди роз’їхалися по заробітках. Як кажуть, нашого цвіту — по всьому світу. І ходить з вуст на вуста сумна приповідка, що «всі нормальні люди вже давно із села виїхали — залишились тільки хворі та патріоти».

Ну що ж, може, внаслідок реформи щось на краще зміниться? Може, справдяться слова міністра й село отримає «блага міської цивілізації»? Ми не тільки слухали усний виступ Василя Куйбіди, а й маємо на руках його тексти, таблиці, графіки. Та все ж попри те, що він намагається так переконливо говорити, закрадається якась недобра підозра. А чи не піти мені в Інтернет та й на сайт того міністерства? І таки я пішов і зробив собі висновки, протилежні до слів міністра. Сумно. Чому? Про це — в подальших розділах.

Польща

Тисяча кілометрів від Львова, балтійське побережжя Польщі. Там дві групи по 25 осіб, в основному сільські голови, в серпні та вересні цього року побували, послухали й побачили. Отримав багато вражень. Позитивних — від польського прийому, від їхньої обслуги, від їхньої науки з написання проектів для ЄС, від намагання передати нам краще із свого досвіду. І негативних: «А що ж то нас чекає, хлопці, га?» Тобто який буде наслідок реформи по-українськи та й на польський манер.

Отже, про самоврядування по-їхньому. Хоч тексти на сайті українського міністра стверджують, що реформа в Польщі проведена на початку 90 років, це не зовсім відповідає дійсності. Тому що, дізнаюсь від поляків, у новітній час стосовно сіл, сільських громад не було ніякої територіальної реформи. Її провели комуністи примусово ще на початку 70 років минулого століття. Тоді були укрупнені сільські ради (по-їхньому — гміни) до кількості жителів приблизно 5 тисяч, скасовані райони й утворено близько 50 малих областей. Тобто замість районів та областей створили щось середнє, що називається в них — воєводства. На початку 90 років щодо гмін (укрупнених сільрад) справді була проведена адміністративна реформа: вони отримали більше повноважень, там у кожній працює близько тридцяти службовців, які надають селянам ті послуги, що в нас у районних «білих домах». Але в кінці 90 років у Польщі чомусь провели ще одну реформу, під час котрої не зачіпали гмін (сільрад), але з майже 50 малих воєводств (областей) утворили близько 15 великих. І знову утворили райони (по-їхньому — повіти). Але чуємо, що повіти є слабкими, бідними структурами як на кошти, так і на повноваження і що тепер знову ведеться мова про їхнє скасування.

Гміни об’єднують 10—20 і більше сіл. А скільки на одну таку гміну шкіл? Дві-три. Як же інші діти? Доїжджають автобусами. Так звані неперспективні школи закрили. В центральній садибі (головному селі) — школа, спортзал, стадіон за площею, як для обласного центру. Все це справляє враження. Але в інших селах нарікають на центральне, адміністративне село, бо туди йдуть усі податки. На центр сільради працюють усі підпорядковані їй села. Тому там є і професійні лікарі, і пожежна частина… А що мають десяток-другий інших сіл у цій гміні? Все, крім дитсадка, школи, ФАПу, клубу чи будинку культури, костелу. Іншими словами, там середні (а про дрібні нічого й казати) села не мають нічого з того, що мають наші. Тільки дороги в них кращі. Ви собі можете уявити на Західній Україні село без церкви? У нас навіть там, де є кілька десятків дворів, намагаються самотужки збудувати церквицю, відкрити хоча би початкову школу. Недарма ж кажуть: якщо в селі є церква, школа, клуб, медпункт — то це вже село, хоч і без сільради.

Отже, щось не туди нас міністри реформують. Бо спочатку заберуть сільради, а потім як неперспективні будуть закриті бібліотеки, народні доми, медпункти, дитсадки, школи. А може, справді ці всі об’єкти нам не потрібні, для чого вони, коли, як пише наше міністерство, ми за двадцять хвилин зможемо доїхати до центральної садиби, де будуть усі блага?

У Польщі вже починають задумуватися над обділеністю сіл, а тому відкривають так звані світлиці. Наприклад, закрили школу, приміщення відремонтували (значною мірою за кошти Євросоюзу) і тепер це називається світлиця — тут можуть зустрічатися люди, брати приміщення в оренду під весілля. В одному із сіл було незвично бачити світлицю, яка використовується під богослужіння. Розп’яття на стіні, ікони, Біблія на спеціально обладнаному столі, а поруч… тенісний стіл. Де в нас таке побачиш? Один розумний поляк констатував: «Позникали клуби — і люди перестали виходити з дому, вони займаються переглядом реклами та серіалів. Вони розглядають по телевізору речі, на котрі в них ніколи не буде грошей. Вони нічого не роблять для села. Це є величезна проблема — село перетворилось на спальний район. Люди вранці їдуть на роботу, а повертаються надвечір». Війт гміни Лінія розповідає, що громадяни пасивні. «Мають право брати участь у сільських зборах, але це все видається страшним — із 1800 жителів села на збори приходить 30-40. Можна говорити про громадянське суспільство, але ж не тягнути людей за вуха». На місцевих виборах активність поляків сягла 70 відсотків, але на вибори до Європарламенту прийшло тільки 20 відсотків.

Окрім того, за словами одного з війтів (по-нашому — сільського голови), європейські бюрократи, чи, як він сказав, «бюрократи з Брюсселя», заборонили польським селянам виготовляти їхні традиційні сувеніри з коров’ячих рогів. Бо, за брюссельськими мірками, роги мають знищуватися так само, як коров’ячі кістки.

Це одне із, здавалося б, незначних «дивних правил», нюансів, якими потихенько поглинається незалежність Польщі. Сита й суверенна країна, але, на мою думку, вона буде незалежною в Євросоюзі не більше, аніж була незалежною Україна в «союзі вільних радянських республік». Пам’ятаєте, як колись співали про Україну: «В Радянськім Союзі ти щастя знайшла!»? Подібно тепер можна співати про Польщу. На мою думку, поглинання її Євросоюзом відбувалося і продовжується поетапно за такими принципами: 1) «Ви скажіть, скільки — і ми вам дамо»; 2) «Ми краще знаємо, на що вам давати»; 3) «Шкода часу, ми разом з вашими депутатами й комісарами в Брюсселі та Страсбурзі приймемо рішення — і ви це виконаєте». А також — «Ви всі пишіть проекти, а ми гроші комусь дамо».

Звичайно, побутовий рівень Польщі вищий за наш, але ми, українці, не повинні йти шляхом отримання «безкоштовного сиру», який потім виявиться сиром в євромишоловці. Ми маємо збудувати в себе такі дороги, як у Німеччині, чи такі лікарні, чи такі школи, як в інших розвинутих країнах, але ми це повинні робити самі і для себе без залежності від бюрократів чи то з Москви, чи то з Брюсселя, чи то з Вашингтона. Добробут, благоустрій, гроші в обмін на волю та незалежність — невже це має стати нашим українським шляхом, нашою українською мрією?

Україна

Повернулись додому, привезли багато інформації, яку потрібно не тільки переосмислити, а й стисло викласти. Ще раз перечитати конспекти та відвідати офіційний сайт Міністерства регіонбуду України (http://www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=2220). Там є немало цікавого для роздумів.

За реформою 2005 року під патронатом Р. Безсмертного в нашому районі планували з 25 сільських рад утворити 5. Тоді, не довго думаючи, керувались простою формулою: 4-5 тисяч населення і стільки-то тисяч гектарів землі — на одну об’єднану сільську раду. Якби цей проект здійснили, то із села Шибалина, де проживаю, і ще з двох сіл, розташованих при дорозі міждержавного значення, треба було б їздити по довідки через Бережани в село, розташоване за 10 кілометрів від райцентру, в куті району.

І тепер, за реформою під патронатом В. Куйбіди, вимальовується не менш сумна для багатьох сіл Бережанщини картина. Там, на сайті Мінрегіонбуду, в розділі роз’яснень, тлумачень адміністративно-територіальної реформи для прикладу укрупнення сільських рад наведена тільки Тернопільська область. Про інші не сказано нічого, але здогадуємось, що і для них придумано не менше «сюрпризів». Так ось, за картою, представленою на цьому сайті, Бережанський район, в якому налічується близько 45 тисяч жителів, ділиться вже не на п’ять, а на три укрупнені сільські ради: купка північних сіл стають Урманською громадою, південна групка утворює Божиківську, а смуга всіх інших сіл, зі сходу на захід району, разом із райцентром, складають Бережанську громаду. З краю в край її територія буде мати протяжність близько 30 кілометрів. Тринадцять сільських рад «усього-на-всього» мають припинити існування. А що замість цього отримаємо? Європейські стандарти на польський манер? Плюс — рівні дороги й автобуси, за проїзд в яких потрібно платити, і мінус — «неперспективні» дитсадки, школи, клуби, бібліотеки, медпункти, що їх доведеться закрити. Так, справді, у кількох більших селах збудують дві-три шикарні показові школи з величезними спортзалами та довжелезними стадіонами. Потім сюди привозитимуть на показуху з якоїсь біднішої країни людей, як нас возили до Польщі і як поляків колись — у Швецію, Швейцарію, Данію, Німеччину. Але що матимуть інші — малі, середні і навіть великі села? Яким чином ця реформа наблизить послуги до людей? Навпаки, вона забере від них ще й ті послуги, які маємо сьогодні! На наведеному прикладі адміністративно-територіальної реформи по-українськи бачимо, що це — не укрупнення сільрад, а їх знищення.

До речі, а чи скоротилася кількість бюрократів у Польщі внаслідок адміністративно-територіальної реформи? Ми запитали про це. І почули, що їх стало ще більше. Якщо на реформу в Польщі пішли сотні мільйонів злотих, то на такі реформи по-українськи потрібно буде кілька десятків мільярдів гривень. Адже, наприклад, скасувавши 13 сільських рад, доведеться для нової центральної збудувати в Бережанах ще один «білий дім», обладнати кабінети оргтехнікою для нових 100-150 чиновників. Адже, укрупнюючи сільські ради, ніхто не скасовує райони. А ще треба сказати, що в Польщі діє в гмінах (сільрадах) таке ж двовладдя, як тепер у нас у районах — має свій апарат війт гміни (сільський голова) і має свій апарат голова ради гміни (голова сільської ради). У нас вони поки що в одній особі, та, може, і ми помножимося заради європейських стандартів?

До наших сільських проблем

Справді, реформу в Україні потрібно проводити. Але не реформу верхами низів. У нас низи повинні зробити реформу верхів. І тут замість слова «реформа» краще підходить вислів «заміна системи». Нам потрібні верхи, які би справді дбали про село, а не видумували реформи заради реформ. І не розповідали щоразу перед черговими виборами, як вони про нас піклуються.

На відміну від польського війта, котрий у своєму розпорядженні має виконавчий апарат з кількох десятків оплачуваних посадовців, український сільський голова має багато обов’язків, але мало прав та можливостей. Ти повинен викосити бур’яни, визбирати сміття, виловити бродячих псів, установити межі городів, утихомирити буйних, гасити пожежі, у тому числі сімейні, думати, як це не закрити, а це — відкрити, інше — добудувати й перекрити, там щось відремонтувати, а ще не дай Боже стихії на село… Ти і начальник, і робітник водночас. Один мій колега з цього приводу сказав так: «У Польщі голова ходить з паперами, а ти бігаєш з косою. Думаєш, де закопати пса, бо машина забила, зробили з тебе наймита, і ще кожен хоче бути мудріший за тебе». І завжди будуть ті, котрі здогадки та фантазії щодо тебе переповідатимуть як факти. Відчуєш дієвість приповідки: «Якщо ти нічого не робиш — на тебе нарікають, та коли робиш — нарікають ще більше». Мусиш «відбиватися» від деяких зарозумілих, які кажуть: «Ми тебе вибрали, ти зроби». І від тих вищевладних, що кажуть селянам: «Та чому ви до нас звертаєтеся, маєте голову, хай він вирішить». І чи не кожна інстанція має право тебе оштрафувати. Усе це — нескінченне стресове коло, коли ти ні ввечері (а то інколи й уночі), ні у вихідні, ні в свята не можеш мати спокою, бо завжди комусь щось від тебе треба. А коли ще оце «треба» оперте на безгрошів’я та людське безкультур’я, то, повірте, нелегко бути сільським головою в державі Україна.

Але це все є дріб’язком порівняно з тим, що ми ще не маємо у верховних ешелонах влади свого, як казав Шевченко, «Вашингтона з новим і праведним законом».

А чого ми хочемо?

Повноважень. Ми не хочемо, щоб нас примусово ні зменшували, ні збільшували. А хочемо мати право добровільного приєднання сіл (за волею сільської громади) до інших сусідніх сіл чи сільських рад, чи навіть до інших (з якими межують) районів або й областей. А райони повинні мати право добровільного від’єднання та приєднання до сусідніх областей. І якщо нам буде вигідно, ми укрупнимось, але це має бути розумний, природний процес. А поки того не сталося, то хочемо повноважень. Для сіл і міст!

Повноваження районних владних структур мають бути віддані містам і селам, сільським, селищним, міським радам. А в районі повинен сидіти такий собі адміністратор з невеличким штатом, приблизно один бюрократ на 10 тисяч жителів, завдання якого — слідкувати за дотриманням законів України місцевими сільськими, селищними чи міськими радами й відповідно реагувати через контрольні, наглядові, правоохоронні органи. Спитаєте, а хто ж тоді керуватиме районами? А навіщо ними керувати? Є ж приклади, коли держави обходились без районів.

Також значну частину повноважень обласних владних структур потрібно передати ближче до людей, на міста та села. І теж скоротити апарати обласних владних структур, наділивши їх повноваженнями не надто більшими за повноваження районних апаратів.

Дайте нам владу через закон і слідкуйте за дотриманням нами цього закону. Ми хочемо не так багато: щоби громада, наприклад, сільська, мала право розпоряджатися всім, що є на її території: землею, лісом, водою, повітрям, надрами. І без тих заморочок із затвердженнями, дозволами, ліцензіями, висновками, обгрунтуваннями, погодженнями, пролонгаціями та шпиталізаціями. Транзит електрики, газу, транспорту через територію громади — це, мабуть, також коштує?

Ми є бідними, маючи під своїми ногами мільйони. Маємо надра, якими не можемо користуватися, бо закон не дозволяє. Дав сільський голова дозвіл зрізати дерево, взяти з кар’єру камінь чи відро піску — скоїв злочин. Працювати законно також не можемо, бо для того, щоб отримати ліцензію, придбати обладнання, потрібні мільйони. Якийсь театр абсурду. Чому бідні? Бо дурні. А чому дурні? Бо бідні.

Кажуть з високих трибун найвищі бюрократи, що не можна давати повноважень на місця, бо всі поголовно зловживатимуть владою, буде величезна корупція і ледь не всі села, міста перетворяться в удільні князівства. Ну і хай собі, але це будуть українські князівства. Багаті «українські князівства», у яких князя, війта чи голову все одно обиратиме громада. А ви забезпечте дотримання закону на території тих громад. І не треба нас недооцінювати. Бо якщо не дасте владу низам, а будете продовжувати ущемлювати місцеве самоврядування, проводити над нами експерименти з допомогою різних наперед програшних реформ, то ми змушені будемо самі взяти владу. Але тоді вас у верхах уже не буде.

Василь ПАВУК,

сільський голова Шибалина.

Бережанський район.

«Вільне життя плюс», №81 (15089) від 07.10.2009 р.